Позиция Россельхознадзора о механизме осуществления функции государственного земельного надзора в связи с планируемым делегированием федеральных полномочий в «пилотном» режиме ряду субъектов РФ

В свете обсуждаемых в последнее время тенденций о возможном делегировании в «пилотном» режиме федеральных полномочий в сфере государственного земельного надзора 10-ти субъектам Российской Федерации (г. Москва, Ульяновская область, Республика Саха (Якутия), Томская область, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Татарстан, Астраханская область, Тамбовская область, Тульская область, Калужская область) Россельхознадзор считает необходимым разъяснить следующее.

ПЕРВОЕ.

Статьей 71 Конституции Российской Федерации установлено, что в ведении Российской Федерации находится (в числе прочего) контроль за соблюдением федеральных законов.

Пунктом 3.1 статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относится осуществление государственного земельного надзора.

Статьей 71 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что государственный земельный надзор – это деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

Статьей 10 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

Исходя из положений указанных нормативных правовых актов, передача функций по надзору тому же органу власти, который осуществляет управление и распоряжение земельными ресурсами не только заведомо неэффективна, но и противоречит существующей трехзвенной модели государственного управления, в которой контрольно-надзорные функции отделены от регулятивно-распорядительных.

Более того, включение в компетенцию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе и контрольно-надзорных функций, создаст организационные основы для коррупции, когда органы власти и управления на местах будут выступать не с общегосударственных позиций, а как небескорыстные «проводники» своих интересов.

Экономический «эгоизм» со стороны субъектов Российской Федерации  может спровоцировать сокрытие фактов причинения вреда почвам (в том числе и в результате загрязнения опасными химическими веществами, патогенами и экопатогенами) как объекту охраны окружающей среды, что будет выражаться в не предъявлении нарушителям претензий на добровольное возмещение вреда, а также в не направлении исков в суды о возмещении нанесенного почвам ущерба.

Справочно:

За 2012-2014 годы нанесение вреда почвам выявлено Россельхознадзором в 6,5 тысяч случаев. Расчетная сумма причиненного вреда составила 35,1 млрд. рублей, из которых фактически уже возмещено 10 млрд. рублей.

Только в 2014 году Россельхознадзором выявлено снижение плодородия в 4,2 тысячах случаев на площади 37,7 тысяч гектаров, а загрязнение – в 4,18 тысячах случаев на площади 40,3 тысяч гектаров. Наибольшее количество случаев выявлено по солям тяжелых металлов, в том числе мышьяку, нитратам, микробиологическим показателям (включая гельминтов).

Таким образом, гарантией против возможных нежелательных последствий является мера государственного регулирования, то есть  государственный земельный надзор федерального уровня.

ВТОРОЕ.

Статьей 72 Конституции Российской Федерации установлено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (в числе прочего) находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

Статьей 73 Конституции Российской Федерации установлено, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Таким образом, в случае передачи полномочий по государственному земельному надзору на уровень субъекта Российской Федерации, одна из основных функций существующей управленческой модели на федеральном уровне — функция общенационального координатора — не сможет быть реализована в полном объеме. И, как следствие, породит со стороны субъектов Российской Федерации разнообразные подходы и модели в реализации делегируемых полномочий, изменит содержание контроля и методы его осуществления. В результате этого контроль за всеми этапами работы в рамках процесса государственного земельного надзора значительно усложниться.

ТРЕТЬЕ.

Органы местного самоуправления в соответствии со статьей 72 Земельного кодекса Российской Федерации наделены полномочиями по осуществлению муниципального земельного контроля.

Однако порядок осуществления муниципального земельного контроля и полномочия должностных лиц, осуществляющих муниципальный земельный контроль, должны быть определены субъектом Российской Федерации. В большинстве регионов не разработаны и не утверждены законы о муниципальном земельном контроле.

Более того, в развитие регионального законодательства на уровне муниципалитетов должны быть разработаны соответствующие порядки и правила проведения муниципального земельного контроля. В настоящее время из общего количества городских и сельских поселений в стране (20185) соответствующие документы имеются только у 8,5% (или у 1 703).

Справочно: В числе «пилотных» субъектов заявлены как раз и те, в которых муниципальный земельный контроль отсутствует. Речь идет об Ульяновской области, Республике Саха (Якутия), Томской области.

Из чего следует, что субъектами Российской Федерации не обеспечены даже условия для реализации муниципального земельного контроля, в виду чего на сегодняшний день он является неэффективным.

Также доказательством неэффективной организации работы органами местного самоуправления по обеспечению сохранности и рационального использования сельхозземель и ненадлежащего контроля со стороны субъектов Российской Федерации по реализации органами местного самоуправления статьи 72 Земельного кодекса может служить следующее:

• Россельхознадзор за период с 2008 года по настоящее время в рамках государственного земельного надзора выявил 152,6 тысяч нарушений земельного законодательства.

За этот же период времени органы местного самоуправления установили только 3,4 тысячи нарушений земельного законодательства, что составляет всего 2,2% от количества нарушений, выявленных за этот период Россельхознадзором!

• При этом зачастую органы местного самоуправления сами становятся нарушителями земельного законодательства. Так, за 2008-2014 гг. Россельхознадзором проведено 26,0 тыс. проверок в отношении органов местного самоуправления в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений требований земельного законодательства при осуществлении ими своей деятельности, в ходе которых выявлено 15,3 тыс. нарушений (или 59% от проведенных проверок).

• Кроме того, с 2012 года в Россельхознадзор поступают на рассмотрение проекты схем территориального планирования муниципальных образований. В большинстве своем в указанных схемах предусматривается уменьшение площади земель сельскохозяйственного назначения и отсутствуют мероприятия по улучшению и сохранению почвенного плодородия, что влечет за собой  выбытие земель из сельскохозяйственного оборота.

• Вместе с тем Россельхознадзором выявлены многочисленные случаи, когда главы администраций муниципальных образований субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты об изменении вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения, что является нарушением земельного законодательства.

Также нередки случаи, когда на уровне органов власти субъектов Российской Федерации принимаются решения о переводе земель сельхозназначения в иные категории. Подобная практика встречается в отношении тех земель, которые подлежат рекультивации в большом объеме (например, в результате разработки карьеров).

ЧЕТВЕРТОЕ.

Цель политики государства по управлению земельным фондом — повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны (Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы, утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.03.2012 № 297-р).

С учетом последних тенденций на мировом рынке стабильное функционирование отраслей сельского хозяйства и обеспечение продовольственной безопасности Российской Федерации все более зависит от наращивания объемов отечественного производства и решения проблемы импортозамещения сельхозпродукции. При этом одним из важнейших условий, обеспечивающих рост производства сельхозпродукции, опять же является эффективное использование земельных ресурсов.

В числе основных препятствий в обеспечении условий для эффективного использования сельхозземель отмечаются следующие:

— захламление земель сельскохозяйственного назначения отходами производства и потребления;

Россельхознадзором только в 2014 году выявлено 3,2 тысячи несанкционированных свалок на землях сельхозназначения площадью 4 тыс. га. Из них органами местного самоуправления образовано порядка 1,5 тысяч несанкционированных свалок на землях сельхозназначения площадью 1,3 тысячи га.

При такой статистике возникает закономерный вопрос, на каком качественном уровне будут исполняться «делегируемые» полномочия.

— разработка несанкционированных карьеров по добыче общераспространенных полезных ископаемых на землях сельскохозяйственного назначения;

Статьей 19 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» установлена возможность добычи общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, по своему усмотрению и для собственных нужд собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков, в том числе и на землях сельскохозяйственного назначения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако в указанных порядках  зачастую отсутствует запрет на добычу общераспространенных полезных ископаемых как на земельных участках сельскохозяйственного назначения в целом, так и на особо ценных сельскохозяйственных угодьях в частности.

За 2012-2014 годы Россельхознадзором выявлено 1039 несанкционированных карьеров по добыче общераспространенных полезных ископаемых на землях сельскохозяйственного назначения на площади 2611 гектаров.

— негативная практика землепользования иностранными гражданами и организациями;

Как показывает практика осуществления Россельхознадзором государственного земельного надзора, земли сельскохозяйственного назначения, предоставляемые иностранным гражданам и организациям, зачастую используется варварским способом: захламляются отходами производства, плодородный слой перемешивается с полиэтиленовой пленкой, интенсивно применяются пестициды. (Причем по данным Россельхознадзора за период осуществления полномочий по контролю за обращением пестицидов и агрохимикатов, иностранные землепользователи, как правило, применяли пестициды, не имеющие государственной регистрации на территории Российской Федерации, либо нарушали регламенты их применения). В результате требуются значительные затраты на восстановление и воспроизводство плодородия сельхозземель.

Так, за 2013-2014 годы Россельхознадзором обследовано 643 земельных участка сельскохозяйственного назначения общей площадью 55,4 тысяч гектаров, находящихся в аренде и используемых иностранными гражданами и организациями. В результате выявлено 733 нарушения на площади 9,56 тысяч гектаров.

Из приведенной статистики следует, что фактически каждая проверка в отношении используемых иностранными гражданами и организациями земель заканчивается выявлением нарушений.

При этом согласно действующему законодательству, земли сельхозназначения могут передаваться в аренду иностранным гражданам и организациям по решению органов власти субъекта Российской Федерации и по решению органов местного самоуправления. В результате передачи полномочий государственного земельного надзора на уровень субъектов Российской Федерации возникает правовая коллизия, обусловленная сосредоточением в одних руках функций по распоряжению, управлению и контролю.

— отсутствие действенного механизма по вовлечению в сельхозоборот изъятых у нерадивых землепользователей земельных участков;

Россельхознадзор при осуществлении государственного земельного надзора в 70% случаев выявляет нарушения земельного законодательства в части невыполнения установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель сельскохозяйственного назначения. По итогам проводимой работы Россельхознадзор через органы местного самоуправления инициирует изъятие у нерадивых собственников неиспользуемых земельных участков сельскохозяйственного назначения.

Справочно: За 2013-2014 годы было инициировано изъятие на площади 43,5 тысяч гектаров.

При наличии судебных решений о прекращении права собственности (пользования), земельные участки должны быть выставлены на торги органами местного самоуправления. Что на практике затруднительно. И, прежде всего, потому, что в отношении таких земель должны быть проведены работы по межеванию и постановке на кадастровый учет, причем за счет средств местных бюджетов (согласно данным Росреестра за 2013 год, в земельном фонде Российской Федерации насчитывается 236 798,7 тысяч гектаров сельхозземель, права собственности на которые не разграничены). Именно отсутствие необходимых денежных средств и затрудняет дальнейшую передачу сельхозземель в руки добросовестных пользователей.

Вместе с тем, немалая доля изъятых земель оказывается невостребованной из-за инвестиционной непривлекательности. Тогда как именно субъекты Российской Федерации должны решать задачи по созданию соответствующего инвестиционного климата в регионе.

Все это говорит об отсутствии действенного механизма по вовлечению в сельхозоборот изъятых земель даже сейчас. Передача же полномочий субъектам не решит существующую проблему.

Таким образом, требования законодательства Российской Федерации об осуществлении государственного земельного надзора на федеральном уровне обусловлены тем, что от состояния сельхозземель зависит в конечном итоге не только качество и безопасность продукции, но и безопасность страны — продовольственная и экологическая.

А в  случае  реализации  «пилотного» проекта неизбежно произойдет дальнейшее ухудшение ситуации и не будет возможности обеспечить эффективное использование земельных ресурсов, что будет прямой угрозой продовольственной безопасности страны.

ПЯТОЕ.

В современных условиях активно развиваются информационные системы, позволяющие во многом автоматизировать административно-управленческие процессы. В свете этого общей тенденцией контроля (надзора) сегодня становится создание единых информационных систем, формирующих отраслевые информационные базы данных.

Вместе с тем, согласно данным Государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 гг.)», в числе рисков реализации данной программы указывается тот факт, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации серьезно отстают от федеральных органов государственной власти по уровню информационно-технологического обеспечения административно-управленческих процессов, а также развития информационно-технологической инфраструктуры и государственных информационных систем. Кроме того, очень высок уровень различия в использовании информационных технологий среди регионов.

В этой связи проводимые Россельхознадзором мероприятия по созданию информационных систем, обеспечивающих информационно-аналитическую поддержку процессов контрольно-надзорной деятельности, ведение учета и регулирование юридически значимых действий по направлениям контроля (надзора), а также по созданию федеральной государственной информационно-аналитической системы с применением ГИС-технологий по осуществлению контрольно-надзорных полномочий будут реализованы не в полном объеме.

В случае возможного формирования аналогичных данных самостоятельно «пилотными» субъектами, их базы данных будут носить локальный характер и не позволят в сравнении с другими субъектами Российской Федерации анализировать текущую ситуацию и принимать обоснованные управленческие решения.

В результате создание таких баз данных (фактически дублирующих) потребует избыточного финансового обеспечения для осуществления «делегируемых» федеральных полномочий.

Вместе с тем, разрозненность информационных ресурсов, невозможность сопоставить данные, содержащиеся в этих ресурсах, а также дублирование информации будет препятствовать использованию потенциала информационных технологий, что в итоге приведет к выводу этих субъектов из общей системы функционирования государственного земельного надзора.

ШЕСТОЕ.

Россельхознадзор имеет опыт передачи федеральных полномочий на уровень субъектов Российской Федерации в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания; по осуществлению государственного лесного контроля и надзора; по осуществлению государственного пожарного надзора; по осуществлению полномочий в сфере ветеринарии; а также передачи части полномочий вновь присоединенным субъектам Российской Федерации – Республике Крым и городу Севастополю.

Как показала практика, этот опыт эффективным признать нельзя.

Таким образом, в Российской Федерации существует объективная необходимость осуществления контрольно-надзорных полномочий в сфере земельных отношений исключительно на федеральном уровне.