Интервью С.А. Данкверта «Россельхознадзор: стратегия продовольственной безопасности»

Память человеческая склонна к забвению. Сейчас мало кто вспоминает то лихое время, когда на столе россиян красовался единственный доступный им «деликатес» — промороженные до синевы «ножки Буша». С тех пор много воды утекло. В государственной риторике уверенно зазвучали положения о принципах продовольственной безопасности России. И это обнадёживает — значит, среди «магистральных путей развития человечества» мы стремимся выделить собственную дорогу, по которой и следует идти, заботясь о своей жизни, здоровье и благосостоянии. Эта злободневная тема — смысловой стержень интервью, которое дал нашему журналу руководитель Россельхознадзора Сергей Данкверт.

— Cергей Алексеевич, расскажите о сфере деятельности и главных задачах Россельхознадзора.

— Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) находится в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. Россельхознадзор — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственные функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна. Служба занимается также земельными отношениями, в части земель сельскохозяйственного назначения, лесными отношениями, за исключением лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий. В ведении Россельхознадзора — и защита населения от болезней животных.

— Какими законодательными актами руководствуется ведомство при осуществлении этих полномочий?

— Прежде всего, Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами президента и правительства Российской Федерации, международными договорами, нормативными правовыми актами Министерства сельского хозяйства, а также Положением о Службе, утверждённом постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 327.

— Как организована деятельность Службы?

— Россельхознадзор осуществляет свою деятельность непосредственно через центральный аппарат, свои территориальные органы и подведомственные организации. Хочу подчеркнуть, что Россельхознадзор — это часть единого государственного механизма. Служба взаимодействует с органами исполнительной власти федерального и регионального уровней, органами местного самоуправления, общественными объединениями.

— Какие приоритетные направления для вас более актуальны?

— Актуально звучит тема предотвращения возможных рисков, связанных с болезнями животных и растений, карантинными вредителями и т. п. Из этого следует, что наша приоритетная задача — охрана территории России от распространения инфекций, которые могут переноситься с импортированными животными, растениями, продуктами, сырьём, фуражом и другими грузами, поднадзорными Россельхознадзору. Мы во многом ответственны за безопасность пищевой продукции, как импортной, так и отечественной.

— Означает ли это, что Россельхознадзор ведёт контроль на государственной границе?

— Да, Служба осуществляет контроль над соблюдением требований российского законодательства в сфере ветеринарии и карантина растений на государственной границе, включая пункты пропуска через государственную границу.

— А кто даёт разрешения на ввоз в Россию импортной продукции?

— Это тоже наша задача. Мы выдаём разрешение на импорт и экспорт, а также на транзит по её территории животных, продукции животного происхождения, лекарственных средств, кормов и кормовых добавок, подкарантинных продуктов.

— Людей волнует безопасность продуктов питания. Нередко Россельхознадзор информирует, что в отдельных партиях продукции обнаруживают пестициды и антибиотики. Неужели нельзя вообще обойтись без использования этих веществ?

— К сожалению, это невозможно. Современное ведение аграрного производства нельзя представить без применения средств повышения плодородия почв (агрохимикатов), защиты растений (пестицидов) от вредителей, болезней и сорняков. Отказ от проведения или несвоевременное проведение мероприятий по уничтожению особо опасных вредителей и болезней, например, саранчовых и других многоядных насекомых, грозит неурожаем и опасностью наступления продовольственных кризисов. Это же относится в полной мере и к животноводству. Ни в одной стране мира нельзя отказаться от применения вакцин и антибиотиков для животных и птицы. Это было бы чревато вспышками серьёзных заболеваний, включая болезни, опасные как для человека, так и для животных. Мы никогда не сможем решить проблему продовольственной безопасности, если не будем использовать современные средства защиты растений и животных. Использование этих средств со временем должно нарастать, только нужно делать это грамотно. Сейчас наблюдается относительная стабилизация национального сельскохозяйственного производства, вследствие этого развивается производство средств химической защиты растений. Более того, в соответствии с государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы для производителей предусмотрены целевые субсидии из федерального бюджета на приобретение минеральных удоб-рений. В отдельных регионах часть затрат на минеральные удобрения и средства защиты растений компенсируется из местных бюджетов. В связи с этим, увеличились площади, обработанные пестицидами, до 60–61 млн гектаров.

— Выходит, избежать загрязнения пищи антибиотиками и пестицидами невозможно?

— Неверная постановка вопроса. Это реально сделать, следует только грамотно применять биологически активные вещества, чтобы к тому времени, когда продукты питания поступят в торговый оборот, их остаточные количества были ниже определённого законом уровня.

— Как вы определяете, какие нормы должны быть?

— Нормы определяем не мы, а Минздравсоцразвития России. Мы же следим за неукоснительным соблюдением этих норм.

— Велики ли объёмы проверяемой продукции, например, на наличие пестицидов, нитратов и нитритов?

— Ежегодно Россельхознадзор проверяет до 15 млн тонн пищевой продукции растительного происхождения на наличие пестицидов и агрохимикатов.

— О какой именно продукции идёт речь — отечественной или импортной?

— Это общая проблема. Проверяется всё, что идёт на стол потребителя.

— Есть какие-то пристрастия при проведении проверок в отношении к отечественному и зарубежному производителям?

— Безопасной должна быть вся пищевая продукция, где бы она ни была произведена. Проверки не избежит ни один продукт питания, который попадает на российский рынок. Сейчас отечественный производитель поставляет 80% растительной продукции, остальное — импорт.

— И что показывают проверки? Каков результат?

— В 2009 году было исследовано примерно 11 млн тонн растительных продуктов: 83% отечественного и, соответственно, 17% — импортного производства. Выявлено 1 778 партий, продукция которых представляла реальную угрозу для здоровья потребителей. Иными словами, в 323 тысячах тонн продуктов обнаружен высокий уровень пестицидов, нитратов и нитритов.

— Какое именно российское законодательство было нарушено в этом случае?

— СанПиН 2.3.2.1078-01 и «Гигиенические нормативы содержания пестицидов в объектах окружающей среды. ГН 1.2.1323-03».

— Какая же растительная продукция оказалась опаснее — российская или импортная?

— Россельхознадзор выявил 297 тысяч тонн опасной отечественной растительной продукции и 26 тысяч тонн импортной.

— Где проводится контроль поднадзорной продукции? В магазинах?

— Нет, это было бы неэффективно. Наша цель — предотвратить загрязнение пищевой продукции, а это происходит, в основном, на стадии её производства и первичной переработки. Производитель предоставляет образцы своей продукции на стадии уборки и хранения урожая. Это даёт возможность вычислить недобросовестного хозяина каждой бракованной партии и оперативно принять соответствующие меры. Выборочная проверка импорта проводится только в пунктах пропуска через государственную границу и на таможенных терминалах (СВХ), где по сопроводительным документам можно установить отправителя. С другой стороны, проверка готовой продукции на соответствие нормам безопасности, предусмотренным российским законодательством, дала бы нам дополнительную возможность контроля безопасности, вывела бы её на качественно иной уровень, замкнув логическую цепь «от поля до прилавка», как это принято в наиболее развитых странах мира. Это помогло бы достоверно установить, где именно произошёл системный сбой и принять санкции в отношении нарушителя. К сожалению, существующее законодательство не предусматривает такой возможности.

— Какие меры вы можете применить по отношению к недобросовестному зарубежному поставщику? С нашим производителем всё просто, существует Административный кодекс, уголовное законодательство, а зарубежный находится в зоне юрисдикции своей страны…

— Кстати, и с нашим законодательством всё далеко не так уж и просто. Существующие меры воздействия уже давно не соответствуют требованиям времени. Когда речь идёт о многомиллионных поставках, десятки тысяч рублей максимального штрафа для недобросовестной компании не страшны. Что касается механизма воздействия на зарубежных нарушителей, то это непростой вопрос. Его решение — в системном подходе. Было время, когда зарубежные поставщики систематически не выполняли требования российского законодательства. Выходит, не проводились и проверки безопасности импорта ни самими поставщиками, ни государственными органами страны-отправителя. Запрещать импорт необходимых России продуктов из отдельных стран и регионов — не выход из ситуации, однако должна быть полная уверенность в их безопасности и качестве. Решение найдено в ходе переговоров с компетентными органами иностранных государств, завершившихся подписанием двусторонних документов.

— Значит, вы действовали по дипломатическим каналам? Это достаточно долгий процесс.

— Нет, мы использовали другую возможность: переговоры велись на ведомственном уровне. Закон предоставляет такую возможность: согласно ч.3 ст.12 ФЗ от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» руководители федеральных органов исполнительной власти в пределах своей компетенции вправе вести переговоры и подписывать международные документы межведомственного характера без предъявления специальных полномочий.

— Ваши западные партнёры легко пошли на переговоры?

— Конечно же, нет. Они предпочитали, чтобы мы продолжали делать закупки, полагаясь на слова, не подкреплённые документальными гарантиями, как это практиковалось в 1990-х годах. Нам пришлось апеллировать к результатам анализов, которые свидетельствовали о многочисленных нарушениях с их стороны. Фактически, произошло столкновение двух позиций. Мы настаивали на том, что пищевая продукция должна быть безопасна, насколько это необходимо. Западные партнёры возражали и пытались доказать, что продукция может быть безопасна, насколько это возможно, исходя из имеющихся условий производства. Мы не шли на компромисс, и наши партнёры вынуждены были сесть за стол переговоров, опасаясь потерять лакомый кусочек — обширный российский рынок. В результате были подписаны документы, ставшие основой для организации системной проверки качества импортных продуктов на соответствие российским нормам безопасности ещё до их отгрузки в Россию.

— Что предусматривали подписанные документы?

— Государственные органы стран-поставщиков взяли на себя обязательство обеспечивать соблюдение требований российского законодательства в отношении безопасности продуктов питания растительного происхождения на предмет содержания в них пестицидов, нитратов и нитритов.

— Это наверняка потребовало дополнительных расходов?

— Да, им пришлось создать целую систему, включающую сбор образцов продукции и их анализ. Теперь мы получаем специальный документ на каждую партию о гарантиях её безопасности. Однако эти затраты оказались вполне оправданными: уменьшение рисков открыло для них новые возможности на российском рынке.

— Какие организации подписали договорённости?

— Документы подписаны Генеральным директоратом по здравоохранению и защите потребителей Европейской комиссии, правительствами Аргентины, Молдовы, Чили, Израиля, Египта, Армении, Сербии, Турции. Ряд стран готовятся подписать аналогичные акты. Это — Сирия, Южно-Африканская Республика, Марокко, Китай, Эквадор, Вьетнам, Корея, Казахстан, Киргизстан, Украина.

— Значит, проблема решена? Теперь можно спокойно полагаться на гарантии поставщика?

— Полностью принять чьи-либо гарантии мы не вправе. Принцип «доверяй, но проверяй» хорошо знали ещё наши предки. Поэтому мы проводим выборочный мониторинг безопасности той пищевой продукции, которая импортируется в Россию. Это дополняет эффективность мер, предпринимаемых в рамках созданной нами международной системы обеспечения безопасности растительной пищевой продукции, поступающей на российский рынок. Теперь она проходит ступенчатую проверку на соответствие требованиям российского законодательства. Важно, что подобные меры снимают барьеры в международных торгово-экономических отношениях.

— Надо полагать, что в отношении всей продукции, поднадзорной государственному ветеринарному ведомству, действуют аналогичные принципы, что и для растительной продукции?

— Да, основной принцип сохраняется тот же — создание системы, гарантирующей безопасность для потребителя. Но вот детали системы, вполне естественно, различаются. Прежде чем начать поставки импортной продукции животного происхождения, мы проверяем эпизоотологическое состояние страны-поставщика. Затем изучаем компетентность её национальной ветеринарной службы, чтобы определить, сможет ли она организовать проверку предприятий-поставщиков и производимой ими продукции на соответствие нормам и требованиям российского законодательства. Если у нас есть хоть малейшие сомнения в её предвзятости или компетентности, проверка проводится совместно. В дальнейшем проводится выборочный мониторинг по мере поступления продукции на нашу государственную границу.

— Скольких поставщиков вы проверили в прошлом году?

— За 2009 год проведены инспекционные обследования 343 предприятий в 19 странах. Проверено 237 мясоперерабатывающих и 81 молокоперерабатывающее предприятие, четыре — по производству готовой продукции, восемь — по производству кормов для животных, одно — по производству яиц, 12 холодильников. Кроме того, было проверено 26 хозяйств, специализирующихся на выращивании скота.

— Отныне эти предприятия имеют право поставлять продукцию в Россию?

— Далеко не все, 190 предприятий из числа проверенных не соответствуют российским ветеринарно-санитарным требованиям и нормам. Они должны устранить недостатки, прежде чем мы разрешим им поставки на российский рынок. Принятые нами меры вполне адекватны: речь идёт о жизни и здоровье наших сограждан. Если экспортные возможности недобросовестных зарубежных поставщиков будут ограничены, рынок не пострадает, но станет только надёжнее. А освободившуюся нишу займут другие производители, готовые уважать наши правила.

— Вы упоминали о том, что Россельхознадзор проводит мониторинг импортной продукции животного и растительного происхождения. Какие шаги предпринимаются в случае выявления нарушений?

— Это зависит от характера нарушения. Если оно не столь серьёзно, поставки продолжаются, но при тщательном контроле каждой партии в течение трёх последующих месяцев. Если нарушение повторяется, принимаются более жёсткие меры. В прошлом году мы отлучили от российского рынка 31 зарубежное мясоперерабатывающее предприятие, не выдержавшее испытательного срока. В целом в прошлом году по результатам мониторинга импортной продукции прекращены поставки с 203 зарубежных мясоперерабатывающих предприятий.

— Есть ли возможность у производителя для реабилитации?

— Всё в руках национальной ветеринарной службы страны-поставщика, которая должна провести служебное расследование о причинах несоответствия поставляемой продукции ветеринарно-санитарным требованиям нашей страны. Помимо этого, мы требуем дополнительных гарантий, свидетельствующих об устранении нарушений.

— Ваши требования выполняются?

— Конечно, поставщики заинтересованы в бесперебойном экспорте своей продукции. В 2009 году были отмены ограничения, введённые ранее, для 112 зарубежных предприятий, изменивших к лучшему своё отношение к делу.

— Есть суждение, что для многих зарубежных предприятий российский рынок остаётся закрытым. Это обстоятельство отражается на его насыщении и влияет на рост цен.

— Уверяю вас, рынок не терпит пустоты. Более пяти тысяч зарубежных мясоперерабатывающих предприятий поставляют в Россию мясо и мясные продукты. Они в состоянии сполна удовлетворить потребности России в импорте, даже если придётся прекратить поставки из той страны, где создались неблагоприятные санитарно-эпидемиологические условия. Например, когда мы свернули импорт мяса птицы из США, другие страны активно воспользовались открывшейся возможностью попасть на наш рынок.

— Соответствует ли истине утверждение, что отечественная продукция животного происхождения безопаснее импортной?

— Импортная продукция животного происхождения, точно так же, как и растительная, в наши дни проходит такой многоступенчатый контроль, что коль скоро мы допускаем её до торгового оборота на территории России, то можно с уверенностью говорить о её безопасности. Мы проверяем и отечественную продукцию. Что же показывает мониторинг её безопасности? В минувшем году выявлено 2 867 случаев несоответствия отечественной продукции животного происхождения показателям безопасности.

— В каких регионах России производится опасная продукция?

— Географический признак не является самодовлеющим и определяющим. В прошлом году, например, «отличились» 66 различных регионов России.

— Каков механизм действия базовых стандартов, определяющих качество агропродукции?

— Качество аграрной продукции, находящейся в обороте на территории России, определяют национальные стандарты (ГОСТ, технические регламенты). Эти стандарты обязательны для агропредприятий всех форм собственности. Хочу сразу же заметить, что контроль над исполнением стандартов качества продукции не относится к компетенции Россельхознадзора.

На каждом перерабатывающем предприятии пищевой промышленности разработана программа производственного лабораторного контроля, предусматривающая строгое соблюдение стандартов безопасности на всех этапах производства продукции. Государственные компетентные органы, в число которых входит наше ведомство, проводят контрольно-надзорные мероприятия на предприятиях-производителях агропродукции.

— Какова роль вашей Службы в системе реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК»?

— 19 января 2010 года председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин провёл совещание по этому вопросу. Было отмечено, что Россельхознадзор принимает активное участие в реализации комплекса мер по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти, в сфере сельского хозяйства. В целом, роль нашей Службы в этом процессе сводится к обеспечению безопасности аграрного производства и производимой продукции.

— Вы уже упоминали о роли Россельхознадзора в обеспечении продовольственной безопасности страны. Расшифруйте это понятие и обозначьте главные приоритеты.

— Продовольственная безопасность — важная составляющая национальной безопасности страны. Это фактор сохранения государственности и суверенитета, укрепления национальной демографической политики, необходимое условие реализации стратегического национального приоритета — повышения качества жизни российских граждан путём гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения. Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утверждённая Указом Президента от 30 января 2010 года, предусматривает достижение надёжного обеспечения населения страны продуктами питания, развитие отечественного агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов, оперативное реагирование на внутренние и внешние угрозы стабильности продовольственного рынка, эффективное участие в международном сотрудничестве в сфере продовольственной безопасности.

— Какова роль Россельхознадзора в этом процессе?

— Доктрина представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи и основные направления государственной экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации. Доктрина устанавливает, что население должно получать в необходимом количестве качественную и безопасную продукцию. Россельхознадзор в этом процессе обеспечивает безопасность производства, прежде всего биологическую и химическую, а также безопасность сырья и произведённых из него продуктов питания.

— В чём заключается стратегия и тактика продовольственной безопасности применительно к Россельхознадзору?

— Давайте попробуем разложить всё по полочкам. Россельхознадзор контролирует фитосанитарное состояние и эпизоотическое благополучие в нашей стране по заразным болезням животных, в том числе общим для человека и животных. Служба отслеживает остатки запрещённых и вредных веществ в организме животных, в продукции животного происхождения и в кормах. Для осуществления этих функций создан механизм эффективного государственного контроля безопасности продовольственного сырья и продукции животного и растительного происхождения. Оснащённые по последнему слову науки и техники отечественные лаборатории используют опыт ведущих испытательных центров зарубежных стран.

— Налажено ли взаимодействие Россельхознадзора с агрохолдингами?

— Россельхознадзор активно сотрудничает с представителями российского делового сообщества: принимает участие в работе круглых столов, совместных совещаний и рабочих групп. Это позволяет не только оперативно обсуждать возникающие проблемы, но и значительно снизить затраты времени на согласование нормативно-правовых актов. Мы принимаем в расчёт мнения предприятий, работающих в сфере ввоза, производства и оборота подконтрольной продукции.

— Было время, когда русские продукты — зерно, сало, ветчина, мёд — пользовались ажиотажным спросом на мировых рынках. Сейчас мы говорим исключительно об импорте продовольствия, хотя существует доктрина продовольственной безопасности страны, а это значит, что мы должны рассчитывать исключительно на самих себя при производстве продуктов пропитания. Наша страна имеет все предпосылки, чтобы превратиться в экспортёра сельскохозяйственной продукции. Гуманизм, конечно, положительное свойство, но надо проявлять его к своему производителю, дать ему возможность расти и развиваться. А мы косвенно поддерживаем иностранного фермера, предоставляя ему свои рынки сбыта и покупая «made in»…

— Россия уже стала одним из крупнейших поставщиков зерна на мировом рынке, а недавно начались, правда, пока ещё скромные по объёмам, поставки российского мяса птицы в страны Юго-Восточной Азии.

— Сейчас только ленивый не говорит об административных барьерах. С одной стороны, невозможно ослаблять контроль — сразу же появляются недобросовестные поставщики, но нельзя «перекрывать кислород» честному производителю. В чём же критерий истины?

— В настоящее время в стране происходит оптимизация государственных надзорно-контрольных полномочий с целью снижения количества административных барьеров. Эта работа связана, прежде всего, с заботой государства о повышении качества предоставляемых услуг и упрощении взаимодействия между хозяйствующими субъектами и государственными организациями. Крайне важным аспектом этой работы является борьба с коррупцией. Чего больше всего боится коррупционер? Огласки. Поэтому деятельность Службы максимально открыта. Институтом современного развития был определён рейтинг сайтов 84 министерств и ведомств. Так вот, наш сайт занимает третью и четвёртую позицию. Сразу две — потому, что Россельхознадзор и Федеральное агентство связи набрали одинаковое число баллов. Оценка проводилась по методике ООН, при этом аутсайдеры лишь «информационно присутствовали» в сети, а лидеры активно использовали сетевое пространство для общественных экспертиз и обсуждения ключевых решений. Процедура предоставления услуг переведена нами в электронный вид. Мы создали новые инструменты надзора, что позволило поднять на качественно новый уровень информационное обеспечение деятельности ведомства, прежде всего, в ветеринарной области. Создана открытая, доступная и эффективная система оказания государственных услуг. Теперь заявитель может видеть в режиме реального времени, как продвигается рассмотрение его запроса. Снижаются затраты средств и времени на подачу заявки, уменьшаются сроки её рассмотрения. Есть ещё одно крайне важное обстоятельство — заявитель и чиновник не контактируют друг с другом. Любая заявка становится обезличенной, а это значит, исчезает повод к коррупции. Однако если уж мы произнесли это слово, то стоит продолжить мысль: подкупить государственного служащего пытается представитель недобросовестного бизнеса, поэтому введение подобных мер способствует и оздоровлению деловой среды.

— Вы нашли удачное название для своей ведомственной информационной системы, используя ёмкий мифологический образ всевидящего Аргуса. Расскажите о задачах этой системы.

— «Аргус» создан для обеспечения выдачи разрешений на ввоз, вывоз и транзит поднадзорных ветеринарной службе грузов. В эту систему теперь включаются национальные ветеринарные службы Белоруссии и Казахстана. Это значит, что мы уже приступили в рамках своей компетенции к реальному формированию единого таможенного пространства.

— Спасибо, Сергей Алексеевич, за интересный разговор и откровенные ответы на вопросы.

Федеральный специализированный журнал «Кто есть Кто в сельском хозяйстве»